深入分析有關ppp模式知識「什麼是ppp模式項目」

在PPP的概念中，PPP是縣級以上人民政府與已建立現代企業制度的境內外企業法人在基礎設施及公共服務領域，就公共產品供給和公共服務提供建立的一種利益共享、風險分擔的長期合作關係。

這個概念看似已經很清晰，但有兩個問題沒有明確:一是運作方式都有哪些;二是基礎設施及公共服務領域的範圍是什麼。

1.運作方式

財政部印發的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金(2014113號)第11條第3項對PPP項目的運作方式進行了聞述:「項目運作方式主要包括委託運營、管理合同、建設一運營一移交、建設一擁有一運營、轉讓一運營一移交和改建一運營一移交等」，即官方認可的PPP項目運作方式至少包括委託運營

(O＆M)、管理合同(MC)、建設一運營一移交(BOT)、建設一擁有一運營(BOO)、轉讓一運營一移交(TOT)、改建一運營一移交(ROT)六種(見圖)。在這六種運作方式的最後，該指南用一個「等」字，為其他運作方式納入PPP開了個口子。

關於運作方式，上述已經提到了財金(2014113號認可的包括BOT在內的六種。但官方文件中也有不同的說法，如發改投資2014)2724號在界定PPP時就描述為「通過特許經營、購買服務、股權合作等方式」。特許經營、政府購買服務、股權合作與BOT等六種方式是否可以並列，又有什麼聯繫和區別，官方文件並沒有明確。此外，前文提到的國外常用的租賃、合資、PFI、BLT、BTO、LRO、LROT、DBO、DBFO、DBFOM等運作方式，是否可以納入財金(2014)13號中「等」字預留的運作方式?或者還有其他未提及的運作方式嗎?如果不能都納入或還有其他方式，那判斷標準是什麼?這些都需要理論界和實務界加以深入研究，並最終在＂PPP基本法」或相關實施條例中予以明確。

筆者認為，應首先明確我國PPP模式的必備要素，再根據這些特徵和要素確定哪些運作方式屬於PPP範式。在我國現階段，為循序漸進推行PPP模式，PPP應作狹義理解，其必備要素應包括以下三個方面:

(1)必須有運營(或管理、服務)。PPP之所以引入社會資本，就是要充分發揮社會資本的管理或運營經驗，使之更好地為公眾提供基礎設施和公共服務。PPP可以沒有「B＂(建設)，但必須要有「0」(運營)或「M(維護或管理)。財金（2014）113號規定的六種運作方式，也是全部包含管理或運營的要素。

(2)必須是長期合作。在PPP模式下，政府與社會資本之間的合作是長期的，目的是保持基礎設施供給和公共服務提供的相對穩定、連續性，維護公共利益。一般情況下，我國的PPP項目政府和社會資本合作的期限原則上不低於10年。國外的PPP模式也有此項特徵:「合作關係應該是持久且是有關聯的」②當然對於特殊的PPP合約模式，如委託運營(O＆M)、管理合同(MC)應允許合作期限低於10年。

(3)儘管是長期合作，但合作必須有明確期限。明確期限通常體現在基礎設施的產權、經營權在一定期限後由私營部門移交給公共部門;或是在委託運營(O＆M)、管理合同(MC)等模式下，私營部門只獲得公共設施的經營管理權，不涉及產權，在一定期限屆滿後公共部門終止或收回經營管理權。PPP模式是介於基礎設施和公共服務完全公共化和完全私有化之間的一種模式，如果產權無限期被社會資本所持有，權屬歸屬於私營部門，最終沒有發生移轉，則更接近公共設施的私有化，與PPP的精神不符。國外PPP理論和實務界普遍認為，「除了在BOO模式中所有權實際上永久性地歸私營部門享有外，在一項特許經營權到期時公共部門一般都會接管(或者重新獲得)對資產的所有權、經營權和管理權。儘管如此，公共實體仍可通過「運營一維護(O＆M)合同、運營一維護一管理＇(OM＆M)合同或者「租賃一翻新一運營一移交(LROT)合同有效地延長特許經營期限」。在我國，目前的PPP項目的運營期限(包括社會資本對項目公司的控股期限)一般也是有明確期限的，通常不超過30年。

基於上述分析，我們認為:

財金(2014)113號中認定的O＆M、MC、BOT、TOT、ROT五種，包含了上述三要素，屬於PPP範疇;而BOO最終沒有實現資產權屬的轉移，其擁有、運營、經營、管理的期限沒有到期日，屬於完全私有化的一種，與我國公共基礎設施公有化的國情不符，在我國應不屬於PPP(有些國家將BOO列入PPP范，允許公共基礎設施完全私有化)。BT沒有運營，不符合PPP「必須有管理或運營」和「必須有長期合作」這兩要素，也不屬於PPP。

租賃、合資、PFI三種方式，根據具體的運作方式是否具有上述三要素，判斷是否屬於PPP。

BLT、BLTM、BTO、LRO、LROT幾種模式，符合三要素，屬於PPP範疇;DBO、DBFO、 DBFOM幾種模式，要看在運行安排時是否有明確的產權、經營權、管理權移交的環節，如果有，則屬於PPP;如果沒有，與BOO一樣，不屬於PPP。

特許經營、購買服務、股權合作三種模式中，股權合作與合資同理，不能單獨成為PPP模式的一種(可以與其他PPP模式結合);特許經營不是運作方式，而是一種合作方式和行政許可方式，是社會資本(特許經營者)取得與政府合作權利的表現形式，是站在社會資本角度來看PPP，這種合作的內涵和外延範圍更廣，有時甚至可以作為PPP的替代詞，但不應該與BOT等運作方式相提並論;購買服務則是站在政府的角度來看PPP，是一種與使用者付費對應的回報方式，也不應該與BOT等運作方式相提並論。特許經營、購買服務均不屬於PPP的運作方式。

綜上，PPP的必備要素可以用「有運營、長期但有期限」9個字來高度概括(從PPP的功能上分析，還應包括融資功能)。誠然，我們可以用這些標準去分析某類運作方式是否是PPP模式，但並不意味著在實踐操作過程中要教條地套用。PPP是介於公共基礎設施完全公有化和完全私有化之間的模式，只要對實現成本節約、效率提高、服務提升等政府管理目標有幫助，任何方式，包括BT、BOO都可以採用(但對於某些期望套用PPP模式爭取利益的則另當別論)。

2.基礎設施及公共服務領域的範圍

關於基礎設施及公共服務領域的範圍，PPP幾個核心文件也有不同述。如財金(2014)76號第2條規定，「各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管、軌道交通、醫療和養老服務設施等，優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金

流的項目」。發改投資（2014）2724號第3條則規定，「PPP模式主要適用於政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅遊、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮採用PPP模式建設」。國辦發(2015)42號第4條規定，「在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育文化等公共服務領域，鼓勵採用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與」。通過比較可以看出，發改投資(2014)2724號與財金(2014)76號相比增加了公路、鐵路、機場、旅遊、教育培訓、水利、資源環境和生態保護等領域;國辦發（2015）42號又增加了能源、農業、林業科技、文化等領域。

三個文件都採用了列舉方式對PPP的適用範圍進行了界定，但都是泛泛列舉，並沒有嚴格限定;且三個文件都在最後加了一個「等」字，也就是說還有其他的領域可以納入，那到底還有哪些領域?是繼續採取列舉式界定還是應該制定標準予以規範?此外，三個文件將這些領域統稱為「基礎設施和公共服務領域」，但哪些是基礎設施領域，哪些是公共服務領域，其判斷標準和界限是什麼?文件對這些問題都沒有說明。而基礎設施和公共服務兩個領域的區分關係到2016年7月7日國務院常務工作會議在PPP事務上對財政部主管公共服務，國家發展改革委主管基礎設施的職責分工。如果不能將二者在範圍上予以明確區分，將導致財政部和國家發展改革委在PPP主導權上再次發生衝突，主導權改革將重回老路，這是各方不希望看到的。

筆者認為，基礎設施和公共服務是無法完全區分清楚的一對概念。基礎設施通常是公共服務提供的物理載體，公共服務通常是基礎設施發揮其作用的表現形式。此外，我國目前的PPP項目多數是具有「B」＂(建設)的基礎設施建設項目(不含「B的O＆M、MC、TOT項目佔比很低)，而PPP模式也要求了這些項目建成後必須具有管理和運營的環節，這種管理和運營實際上就是社會資本提供的公共服務，也就是說我國大多數PPP項目同時具有基礎設施供給和公共服務提供兩方面內容。因此我們建議:一方面，不嚴格區分基礎設施和公共服務的判斷標準和界限，同樣也不將其作為財政部和國家發展改革委職權劃分的依據;另一方面，通過列舉式或標準式(為保持法律政策的相對穩定性，建議採取標準式，即明確基礎設施和公共服務的範圍確定標準)，從而明確基礎設施和公共服務都包括哪些產業領域，為劃清PPP模式所涉及的產業範圍提供依據。

綜上，PPP概念內涵與外延的界定，尤其是PPP運作方式的範圍、基礎設施和公共服務領域的各自的範圍和界限，是PPP立法的重點內容之一。